아동청소년정책 통합의 의미와 과제

홍봉선(신라대학교 사회복지학과)

아동청소년정책 통합의 의미

지난 20여 년간 아동정책과 청소년정책을 비교하여 보면, ‘보호를 필요로 하는 아동’을 위한 복지는 제도화되었지만, ‘보호를 필요로 하는 청소년’을 위한 복지는 제도화 수준이 낮았다는 평이 많다. 한편, ‘일반 청소년’을 위한 활동정책은 상당히 활성화되어 있지만, ‘일반 아동’을 위한 활동 정책은 거의 없었다는 것 또한 중론이다. 새 정부 출범과 더불어 이러한 아동정책과 청소년정책, 그리고 출산에서 취학 전까지의 보육정책도 통합하여 출생에서 자립에 이르기까지 생애주기별 접근에 의한 지속적이고 누적적(cumulative)인 정책 추진을 하겠다는 발표가 있었다.

이는 그동안 여러 부처에서 산발적으로 추진되어 온 가족정책, 아동정책과 보육정책, 청소년정책 등을 보건복지가족부로 통합하여 한 부처에서 생애 전반에 걸친 복지체계 구축을 위한 기틀을 마련하게 된 것으로 일단 평가할 수 있다. 더불어 기존 아동청소년정책의 비효율성을 극복하고 성과를 극대화하기 위하여 아동청소년계의 숙원인 아동청소년 프로그램의 질적 강화, 아동청소년 지도자의 전문성 제고 및 처우개선 등을 통하여 수요자인 아동청소년들의 만족도 제고할 것이라는 기대 또한 존재한다.

또 하나의 의미를 들자면 연령의 일괄 정리로 행정․정책의 일관성과 학술적 혼란의 해결를 들 수 있다. 기존의 아동은 아동복지법에 의해 18세 미만 이었고 청소년은 청소년기본법에서는 9-24세, 청소년보호법에서는 19세 등 법마다 연령에 대한 정의가 달라 중복과 혼란이 심하였다. 차제에 영유아기(0~5세), 아동기(6~12세), 청소년기(13~18세), 청년기(19~24세)로 정리되어 초(아동), 중․고(청소년)발달의 연속성을 고려한 연령별 정리가 될 수 있을 것으로 기대된다. 이는 오래전부터 19세로 통일된 선거연령과 맞추는 것이다. 또한 연령과 관련하여 가장 중요한 법전인 민법도 이의 영향으로 미성년자의 연령을 현행 20세 미만에서 19세 미만으로 낮춘다고 하니 대한민국 여타의 법과 거의 모든 균형이 이루어지는 것이다. 즉 이제 우리나라 청소년 및 미성년자는 명실공이 19세가 기준이 되는 결과이다.

아동 및 청소년 실천의 장과 학문 영역에 있어서의 반성적 회고

그러나 본 통합이 우리나라 아동청소년정책의 효율성과 효과성을 담보하고 아동청소년의 통합적 서비스의 질적 제고를 통한 복지 증진의 효과 거양을 위해서는 아동 및 청소년 실천의 장과 학문적 영역에서의 그동안의 형태에 대한 반성적 자세가 필요하다고 본다.

그 동안 별도로 시행되었던 아동정책과 청소년정책은 서로 담을 쌓았고, 청소년분야 내에서도 청소년 육성, 보호, 복지, 활동 등 다양한 영역이 서로 소통하지 못한 측면이 상당히 있었다. 즉 자신들의 현재 영역에 대한 불만의 해결을 강력하게 바라는 과정에서 상대영역의 침범이나 과대한 영역확장에 대한 견제의식이 분명 존재하였었다. 각기 영역내의 내부문제의 진정한 원인은 대다수 국가복지의 상대적 미약함에 있으며, 부처들의 분할관리 관행이나 행정적 일방주의 등에 의해 확대 증폭되는 것이 보다 더 중대한 원인이겠지만 그렇다고 민간 영역사이의 그동안의 갈등과 대립을 이의 탓으로만 돌릴 수 없는 상대방의 몰이해와 자기 아집이 있었다는 것은 부정하기 어렵다.

마찬가지로 청소년학계, 아동학계, 사회복지학계 등 학계 사이에 상호교류가 부족하고 상대학문체계에 대한 이해에 소극적이었던 것도 반성이 필요한 부분이라고 생각한다. 자기 학문의 정체성에 대한 소신과 당당함 그리고 일정 수준의 우월함에 대해서는 그 누구도 비판하기 어렵다. 그러나 이해와 협력 그리고 공존과 공생이 절실한 시점에서도 질시와 반목이 없었다고 말하기는 어렵다. 말로는 학제 간 혹은 다 학문적 접근의 중요성을 강조하면서 실제로는 배타적인 자세를 취한 것에 대한 반성적 회고가 필요한 현 시점으로 생각된다.

모두를 만족시키지는 못하였지만 이번 통합법 시안에서 청소년지도사, 상담사 그리고 사회복지사가 아동청소년의 삶의 질 제고를 위해 함께 노력하고 협력할 수 있는 기틀이 마련된 것으로 알고 있다. 일면 다행으로 생각하나 더욱 상생하고 함께 발전할 수 있는 정교한 시스템을 갖추는 것이 요청하다. 이것은 상대방의 연구방법 혹은 실천방법에 대한 존중에서 비롯될 수 있을 것으로 본다. 예를 들면, 상담은 상대적으로 개인 실존에 중점을 두면서 정교한 상담과정과 상담기법을 소지하고 있어 깊은 심리적 내․외상의 클라이언트을 도와주는데 유리한 장점이 있는 반면에 사회복지는 사회적 약자 혹은 소수자의 권리의 확인과 환경조정 및 지역사회 네트웤을 활용한 구체적 서비스 지원을 통한 회복에 상대적으로 강한 마인드를 갖고 있는 등의 장점을 가지고 있다고 본다. 겹치는 부분이 있으면서도 상이한 부분이 있는 이 둘의 협력과 조합 없이는 현대의 아동청소년에 대한 통합적 지원의 단초는 성립하기 어렵다는 생각이다. 상담은 사회복지의 환경 조정 및 지역사회 자원을 활용하는 방법에 대해, 사회복지는 상담의 보다 절차적이고 과학적인 상담기법에 대한 진정한 의미의 존중과 이해의 폭을 넓히는 노력이 강하되면 강하될수록 우리 아동청소년의 행복은 배가될 것이다.

아동청소년정책 통합의 과제

그 외에도 현재의 통합이 그동안의 분절된 정책에 의한 비효율을 개선하고 시너지 창출을 통한 성과의 극대화를 위하여서는 국가 및 지방정부 그리고 아동청소년실천계의 차원에서 이루어야할 과제가 만만치 않다.

그 첫째는 통합된 아동청소년정책은 글로벌 시대를 맞아 국제적으로 용인되고 권장되는 아동청소년정책의 방향과 수준에 준거를 강화하여야 한다. 그 중의 하나가 국제적으로 가장 널리 통용되고 있는 1989년 채택된‘아동의 권리에 관한 국제협약(International Convention on the Right of the Child)' 이다. 아동(여기서 아동은 18세 미만을 말하기 때문에 우리나라의 아동청소년을 말한다고 볼 수 있다)의 생존, 보호, 발달, 참여의 권리를 보장하는 아동의 권리에 관한 국제협약(CRC)은 1991년 우리나라에서도 비준되었기 때문에 국내법으로서의 기능을 수행하고 있다고 보아야 한다. 다행히 우리나라의 아동청소년정책 방향도 복지로서의 기본생활보장, 안전 및 보호, 건강증진 그리고 활동으로서의 역량개발, 참여 및 권리증진을 제시하고 있기 때문에 CRC와 크게 다르지 않다. 다만 CRC로부터 이행 정도에 관한 지적과 권고를 수차례 받고 있는 실정이다. 이번 통합을 계기로 CRC 이행 권고를 뛰어넘는 양질의 서비스가 제공되는 제반 시스템의 구축이 요망된다.

또한 최근 글로벌UN의 청소년정책은 ‘2000년과 그 이후를 향한 UN의 세계 청소년행동 프로그램’에 따라 청소년의 교육, 취업, 기아와 빈곤, 건강, 약물남용, 여가 등에 대한 관심증대와 관련프로그램들이 왕성하게 제시되었다. 그리고 세계청소년보고서(World Youth Report, 2003)에 따라 청소년의 적극적인 사회참여, 세계화를 통한 전 세계 청소년의 네트워크, 인터넷의 보급과 활용을 통한 첨단 정보와 기술, 성 관련 문제에 대한 저 연령화와 세대 간 문제 등이 주요 관심사항으로 등장하였다. 우리나라의 통합 아동청소년정책에 적극 반영되어야 할 것이다. 특히 장차 지방의 아동청소년 활동 및 복지 증진의 허브 역할을 담당하게 되는 아동청소년종합지원센터의 적극적인 어젠더가 되어야 할 것이다.

그 다음으로는, 새로 출범하는 아동‧청소년정책실에서는 ‘보건복지가족부’ 내의 여타 정책들과 함께 교육정책, 노동정책, 교정정책 등과도 적극적으로 소통하는 총괄‧조정의 기능을 강화하여야 할 것이다. 각 정책의 고유영역을 상호 인정하면서 필요에 따라 통합된 정책이 요구되면 정책의 대상에 따라 통합, 연계, 조정하는 기능을 주도적으로 수행하여야 할 것이다. 아울러 전 부처의 아동청소년친화적 정책의 생산을 촉진하기 위하여 행정부, 사법부, 입법부의 아동청소년 정책을 담당하는 공무원과 국가정책을 집행하는 민간단체 담당자의 역량을 강화하는 데에도 깊은 관심을 가져야 할 것이다.

마지막으로, 정부의 모든 부처가 성인지적 관점에서 여성정책을 개발하듯이 보건복지가족부를 비롯한 국가 및 지방의 아동청소년기관과 관련 민간기구에서는 정부 각 부처가 아동청소년인지적 관점을 통하여 모든 정책에서 연령차별 요소가 제거될 수 있도록 하는 권고와 감시의 기능을 활성화하여야 할 것이다.

그리고 현재 국제연합아동기금(UNICEF)은 전 세계적으로 ‘아동이 행복한 도시 만들기(Child Friendly Cities: CFC) 운동’을 추진하고 있다. 전 세계적으로 가속화되고 있는 도시화와 이에 수반되는 도시의 빈곤화 현상에서 아동에게 대처하는 기능을 갖추게 하기 위한 운동이다. 전국 최악의 저출산․고령화사회이면서 청년층 인구유출이 가장 활발하게 이루어지고 있는 부산을 아동청소년이 행복한 도시(Child Youth Friendly Cities(CYFC) 운동의 요람으로 만들자는 주장에 귀 기울일 필요가 분명 있다.

아동청소년복지의 사회복지적 의의

그동안 사회복지 전 분야 중에서 투표권의 부재로 인해 아동청소년을 위한 정책이 상대적으로 낙후되어 있다는 지적이 많다. 그러나 작금의 그리고 미래의 사회복지는 아동청소년 중심의 복지로 그 페러다임이 바뀔 필요가 상당하다.

사회복지는 역사적으로 온정주의적 관점의 시혜에서 출발하여 보호, 원조, 지원, 급여 중심의 권리적 관점으로 발전되어 오늘에 이르렀다. 그러나 이러한 권리적 관점의 복지가 예방적 차원임을 강조하고 있지만 실제에 있어서는 상당부분 사후적 차원의 대응방식임을 부정하기 어렵다. 유럽의 복지선진국 및 미국과 같은 경제대국에서 복지의 축소 혹은 생산적 복지, 일복지(workfare) 혹은 현 정부의 능동적 복지 등의 용어의 출현과 그 사조의 등장은 이러한 사후적 차원의 한계에서 비롯된다고 할 수 있을 것이다. 이제는 이러한 한계를 극복하고 인간의 출생에서부터 시작하여 전생에 걸쳐 이루어지는 예방적 차원이 보다 강조되는 ‘인간을 육성하는 복지’, ‘사람을 키우는 복지’ 그리고 ‘조기에 투입하는 복지’로의 복지패러다임이 변화되어야 한다. 사회복지의 여러 분야 중에서 이러한 의미에 가장 부합되는 것이 교육복지를 포함하는 아동청소년복지라고 할 수 있을 것이다.